全市依法行政工作会议上的讲话
市政府召开这次全市依法行政工作会议，主要目的是：回顾总结20xx年度我市依法行政工作，安排部署今年我市依法行政工作的具体要求和措施。刚才，我们对20xx年度法治政府建设工作先进单位和先进个人进行了表彰，借此机会，我代表市政府，对受到表彰的先进单位和先进个人表示热烈的祝贺！希望你们再接再厉，为推进依法行政、建设法治政府再立新功。下面，根据会议安排，我讲四点意见。
一、肯定成绩，坚定推进依法行政工作的信心和决心
20xx年，全市各乡镇、各部门全面贯彻落实科学发展观，以加强依法行政理念教育、完善行政决策机制、提高行政规范性文件制定质量、规范行政执法行为、强化行政责任追究、积极化解行政争议为重点，着力提高行政机关工作人员的依法行政能力和水平，法治政府建设工作取得了一定成效。主要表现在以下几个方面：
（一）规范程序，行政决策机制进一步健全。依法决策、科学决策是依法行政的龙头。去年以来，我市认真落实重大行政决策听取意见、听证、专家论证、合法性审查、集体决定、实施情况反馈和决策责任追究等制度，并制定了《乐清市人民政府重大行政决策程序规定》，进一步健全了科学民主决策机制。各部门进一步转变理念，运用座谈会、民主恳谈会、听证会等多种形式广泛听取社会公众意见。如市环保局分区域、分行业召开8次民主恳谈会，听取对环保工作的意见和建议；
市发改局就雁荡山景区门票、出租车营运、柳白片区自来水价格调整等事项先后召开听证会；
市规划建设局就城市规划修编举行听证会，等等。这些制度和措施的实施，既促进了依法决策水平的提高，同时也有力地保障了行政相对人的合法权益。与此同时，我市进一步加强了行政规范性文件管理，围绕全市工作大局和群众关心的热点难点问题，筛选出一批行政规范性文件制定项目，并由市政府法制办进行严格审核，进一步提高行政规范性文件质量。
（二）转变理念，行政执法行为更加规范。行政执法工作是依法行政的重中之重，它事关行政相对人的切身利益，事关政府的形象。20xx年，我市将规范行政处罚自由裁量权工作作为当前规范行政执法行为的切入点，制定实施方案，并召开动员大会进行专门部署。市政府法制办组织力量对各部门上报的自由裁量权标准进行审核，确保标准的科学性和可操作性。同时，加大对全市行政执法活动的检查力度，组织对全市行政执法单位的行政处罚、行政许可案件进行评查，对案卷评查中发现的问题，及时进行反馈，有力地促进行政执法单位进一步规范行政执法行为。各部门也积极探索改进执法方式。如市公安局全力推进执法规范化建设，强化执法质量监督考评；
市工商局对案卷采取定期评查和不定期抽查的方式，全年共开展6次案卷评查；
市食品药品监管局在案卷自查自评中引入法律专家点评环节，做到自查和他查相结合。这些创新性的举措，使我市的行政执法环境得到不断优化，行政执法水平也得到了明显提高。
（三）深化改革，政府管理转型扎实推进。政府管理体制改革既是依法行政的重要内容，也是推进依法行政的重要措施。20xx年，我们对政府投资项目建设管理体制进行了改革，整合全市各类建设项目指挥部，推行重点工程公开承诺问责制，为我市“百亿投资大攻坚”行动任务的完成奠定了扎实的基础；
积极推进行政审批“两集中、两到位”，建立健全联合审批制度、审批代办制，进一步提高了行政审批效率。一些政府部门在行政管理实践中加快管理方式的创新，倡导柔性管理、高效管理，寓服务于管理之中。如市安监局积极推行行政执法监察预告制，在执法前向行政相对人进行预告；
市环保局实行行政处罚约谈制度，在作出处罚前对行政相对人进行约谈，提高行政相对人对行政处罚的理解度，并帮助行政相对人规范环保行为；
市工商局全面推行行政指导和行政调解制度，在对企业轻微违法行为的处理中，引入教育、劝导、警示、告诫等柔性措施；
市司法局开展“民主法治村”创建活动，进一步促进政府行政管理与基层群众自治的良性互动。通过管理创新，尽量做到能用间接手段的，不用直接手段；
能进行调解的，不采取行政强制；
能进行说服教育的，不擅用行政处罚；
特别是对于企业自营、行业自律、社区村民自治的事项，坚决避免超越权限进行管理。
（四）拓展行政复议职能，争议化解能力进一步增强。行政复议是集行政救济、争议化解、层级监督等功能于一身的重要法律制度。20xx年，根据新形势下行政复议工作的实际需要，我市积极树立行政复议工作新理念，不断调整、改进工作方式方法，加强调解和解工作，加强与人民法院的良性互动，力争从根本上化解各类行政争议，维护社会和谐稳定，实现法律效果和社会效果的统一。全年市政府共审结行政复议案件45件，调解1件，和解10件，调解和解率为24.44%。建立了行政争议协调委员会，并妥善处理了李寿贤、李钏松诉市国土资源局履行职责等案件，全市行政败诉率从去年的13.27%下降到5.94%，首次低于全省和温州市平均败诉率。
（五）加强法制教育培训，干部队伍法律素养得到加强。法制教育培训是依法行政工作的基础。我市将依法行政学习纳入公务员学习培训，建立完善了领导干部学法制度、行政执法人员资格培训和定期轮训制度、庭审旁听制度，通过理论中心组学习、市政府常务会议学法、举办各类法制讲座，分级分类组织各级领导干部、行政执法人员系统学习依法行政知识。各部门也开展多种形式的法制教育培训。如市卫生局多次召开培训会，邀请省市有关专家授课；
市审计局制定学习计划，局领导亲自授课；
市工商局在政务网上设立“学习交流专栏”，形成共同学习的氛围；
市质监局建立学法制度，把每个月10号定为学法日；
市公安局自行开发了“网上考试学习系统”。通过多方式、多渠道的学习培训，全市各级行政机关和广大行政执法人员依法行政意识有了明显增强。
在肯定工作成绩的同时，我们也清醒地看到，我市依法行政工作与国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求相比，与人民群众的期望相比，还存在不少的差距，还存在一些不容忽视的问题。突出表现在以下五个方面：一是一些单位对依法行政工作重视不够，平时研究部署少，对发现的问题也没有认真进行整改。二是行政决策的合法性和科学性仍然不强，还存在着随意决策的现象。一些部门对已列入市政府行政规范性文件制定计划的项目没有认真组织制定，不能及时完成；
一些部门经常临时动议制定行政规范性文件，且未进行深入调研就仓促出台，文件质量难以保证。三是行政执法水平仍有待提高。一些部门对执法规范化建设工作不重视，执法过程中的不作为、乱作为、越位、缺位、程序违法现象仍然比较普遍。个别部门还存在“零执法”的现象。四是对行政应诉工作不够重视。一些部门领导没有按照《乐清市行政首长出庭应诉工作暂行规定》的要求，在本部门年度第一个行政诉讼案件中出庭应诉；
没有按照要求，派工作人员出庭应诉，而是委托律师出庭了事；
对人民法院提出的建议和要求没有及时反馈、落实。五是法制机构和队伍建设相对滞后。许多乡镇和部门无法制工作机构或法制工作人员，已有法制工作机构的单位法制工作人员力量配备也不够，影响了依法行政工作的开展。
二、提高认识，增强推进依法行政工作的责任感和紧迫感
当前，我国已经进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，人民群众的民主法制意识不断增强，维护自身合法权益和对政府依法行政的要求更加强烈。3月28日，中共中央政治局就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第二十七次集体学习。胡锦涛在主持学习时发表了重要讲话，他指出，“推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，是党的十七大为适应全面建设小康社会新形势、推进依法治国进程而提出的一项战略任务，对深化政治体制改革、发展社会主义民主政治，对全面实施依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家，对建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现党和国家长治久安具有十分重要的意义。”温家宝总理在去年全国依法行政工作电视电话会议上强调：“要解决经济社会发展中出现的新问题，必须深化改革，同时也要求加快推进依法行政，建设法治政府。”这些都对行政机关依法行政提出了更高的要求，需要我们进一步以更新的角度，更宽的视野，来重新审视和认识推进依法行政工作的重要意义。
第一，推进依法行政直接关系到党的执政基础。乡镇政府和市政府部门处在政府工作的第一线，具体承担着政治、经济、文化、社会等各方面的管理职责和公共服务职能，直接面对人民群众，直接面对各种利益关系和社会矛盾。乡镇政府和市政府部门行政能力的高低，形象的好坏，直接影响着党和政府在人民群众中的形象和威信，关系到我们的执政基础。因此，我们必须要大力推进依法行政，我们的行政决策和行政行为要更好地维护人民群众的利益，要经得起社会大众的评判和检视，只有这样，才能更好地巩固党的执政基础。
第二，推进依法行政直接关系到经济发展大局。未来几年，将是我市大投资大建设大发展的关键时期，固定资产投入快速增加，城市建设框架不断拓展，大量的项目牵涉到政策处理。但在实践中，征地难、拆迁难、审批难、工程建设进度慢，严重影响我市经济发展步伐。我市要实现科学发展，在新的起点上保持竞争优势，就必须大力推进依法行政，把体现科学发展要求的法律制度落实到基层，贯穿于政府工作的各个环节，营造良好的投资创业环境，提供一流的公共管理和服务。只有这样，才能确保我市经济社会又好又快发展。
第三，推进依法行政直接关系到社会和谐稳定。近年来，随着我市经济的快速发展，利益矛盾凸显，行政复议、行政诉讼案件呈逐年上升趋势，更有大量的涉法信访案件。要构建和谐社会，必须要处理好这些矛盾纠纷，这就需要我们的干部善于用法律思维考虑问题，用法律手段推动工作，用法律武器化解矛盾。要构建和谐社会，更重要的是我们的干部要进一步增强依法行政意识和能力，坚持依法办事，从源头上预防和减少各种矛盾冲突。
总之，各乡镇、各部门要从全局和战略的高度，充分认识推进依法行政工作的重要意义，增强推进依法行政工作的使命感、责任感和紧迫感，努力把我市的依法行政工作提高到一个新的水平。
三、突出重点，全面推进依法行政工作
各乡镇、各部门要认真贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，按照《20xx年温州市法治政府建设工作要点》的要求，围绕市政府的工作部署，具体做好以下四方面工作：
（一）切实提高行政决策水平。重点是要做好两方面的工作：
一方面，要进一步规范决策程序。加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。同时要完善行政决策风险评估机制。加强重大决策跟踪反馈和责任追究。
另一方面，要进一步提高规范性文件质量。国家行政机关制定行政规范性文件的行为，法律上称之为抽象行政行为。由于这类行政规范性文件数量多，涉及面广，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而越来越受到公众的关注。近几年来，市政府每年要出台20件左右的行政规范性文件，但是一些文件在提交之前研究不深，缺乏开拓创新，有的甚至照抄照搬上级文件；
一些文件综合协调不够，仍存在部门推诿扯皮，文件执行难。到常务会议这个层级了，部门之间还辩来辩去。因此，制定行政规范性文件要严格按照决策程序进行，事先要深入调查研究，事中要全盘考虑、综合协调，事后要跟踪反馈，确保行政规范性文件高质高效。各乡镇、各部门要根据市委、市政府的总体部署和工作重点，结合经济社会转型发展的需要和“十二五”规划要求，早做思考，深入研究，筛选出对经济社会发展、改善民生和政府自身建设有重大影响的行政规范性文件制定项目，确保行政规范性文件制定质量。
（二）努力提高行政执法效能。针对乐清实际，要提升行政执法效能，我想重点要解决好以下三个问题：
一是要解决执法扯皮问题。解决这一问题的关键，是要健全行政执法争议协调机制。去年市政府出台了《乐清市行政执法争议协调办法》，该《办法》就行政执法争议协调的承办机构、协调原则、协调范围、协调程序、协调期限、责任追究等内容作了严格规定。根据规定，行政执法单位之间发生执法争议时，应当主动进行协商，协商未成的，须及时提请市政府法制办进行协调。同时，《办法》还建立了“直通车”制度，即在紧急情况下，根据市政府领导的指示，由市政府法制办直接组织协调，并提出临时性处置措施，经该政府领导同意后，由有关行政执法单位执行，以进一步提高行政效率，防止因不及时处置争议事项而给公共利益或者行政相对人合法权益造成可能的任何损害。下一步，各单位要认真贯彻落实《乐清市行政执法争议协调办法》，合理界定执法权限，切实解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。
二是要解决行政执法不规范、不公正、不文明问题。公正执法、文明执法是对行政执法人员的基本要求。总的来说，我市很多单位在这方面已经有了明显的提高，但我市群众和企业还有不少意见。市环保局为预防和化解行政争议，去年3月份开始实施行政处罚约谈制度。实施以来，市环保局共作出行政处罚决定298件，无一件被复议、诉讼或者投诉。这些做法值得我们借鉴和推广。我认为，解决行政执法不规范、不公正、不文明问题，第一，要做到“持证上岗、亮证执法”。前几天，市政府法制办检查了各部门的行政审批窗口，发现“亮证执法”情况不理想，这方面有关部门必须要高度重视。第二，要加强执法监督。目前我市仍有不少审批执法人员持有“处罚是执法，审批不是执法”的观念，我们必须要加强执法监督，创新行政执法监督机制，实行执法监督联动，切实督促行政机关及其执法人员依法履行职责，公正执法，文明执法。第三，要全面落实行政执法责任制。做好政府机构改革后行政执法主体的清理、执法人员资格确认、执法依据梳理、执法权限调整及向社会公告工作。第四，要巩固深化规范行政执法自由裁量权工作。对规范行政处罚自由裁量权工作落实情况进行“回头看”，并开展规范行政许可自由裁量权试点工作。
三是要解决好一些部门办案水平低问题。从这几年的行政复议和案卷评查的情况来看，一些部门确实存在办案水平过低的问题。市政府法制办要加强业务指导，每年多次组织开展案卷评查，对存在问题多次指出后不改正的，要予以通报批评，责令整改。
（三）深化行政管理体制改革。一是进一步推进审批制度改革。要全面落实“两集中、两到位”要求，确保进驻行政服务中心的审批事项到位，完善深化政府投资项目审批流程和民间投资审批制度改革办法，优化审批流程，提高服务质量。二是加强招投标市场管理。深入研究工程招投标和工程建设管理中的问题，推行政府投资项目预选承包商制度，抓牢标前、标中、标后三个环节，严厉打击和防范串标、围标等违法犯罪行为，促进我市建设市场有序、健康发展。三是加强信息公开工作。政府信息公开是中央、国务院推进依法行政的重要举措，是为了保障公民权利，加强对行政机关的监督。近几年来，温州各地就发生了不少因信息公开发生的复议、诉讼案件。我市去年也发生了一起信息公开诉讼案件。信息公开是大势所趋。3月26日召开的国务院第四次廉政工作会议，温家宝总理提出要是大力推进财政预算决算公开。各级政府财政总预算和总决算、部门预算和决算，以及政府性基金、国有资本经营等预算和决算，都要向社会公开。特别是行政经费，包括出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等支出要详细公开。各乡镇、各部门必须正确认识政府信息公开工作，深化信息主动公开内容，改进依申请公开政府信息服务，充分保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权。
（四）严格落实各项规章制度。制度的生命力在于执行。胡锦涛总书记曾深刻指出：“再好的法规制度，如果不去执行，也会形同虚设。”近几年，我市出台了《乐清市行政规范性文件制定管理办法》、《关于加强行政应诉工作的通知》等一系列文件，建立了行政规范性文件立项制度、行政首长和行政机关工作人员出庭应诉制度等。但是这些制度落实的不够好。特别是当前我市法治政府建设中一个很典型的问题是行政败诉率比较高，行政复议撤变率比较高，行政首长和行政机关工作人员出庭应诉率低。要切实解决好这个问题，必须强化以下三方面工作：
一是强化责任追究。针对这几年行政败诉率高的实际，温州市政府出台了《关于实行行政败诉案件责任追究的通知》。通知规定，凡属于超越职权、滥用职权、不履行法定职责、具体行政行为违法、未履行答辩举证义务、应诉不当、未履行生效法律文书、未落实行政首长出庭应诉等9种情形而导致案件败诉的，要追究直接责任人和主管领导的责任，视情节给予警告、记过、记大过、降级乃至撤职等处分。今年2月份，因所在机关的行政诉讼案件败诉，温州市12名政府官员受到了党内警告、行政记过等处分。我市监察局和法制办也召集败诉的几个部门召开败诉原因分析会，并要求启动调查程序，写出专题报告。对败诉责任追究，文件已经规定非常明确，处理人不是我们的根本目的，最重要是让我们的部门真正重视行政应诉工作，降低败诉率。
在这里我再强调一下行政首长出庭问题。去年我市的行政首长出庭率低于温州市平均水平，这是非常不应该的。规定行政首长出庭应诉制度和行政机关工作人员出庭应诉制度的目的是加强与人民法院的交流，掌握本单位行政执法状况，了解薄弱环节，加以改正，意义很大。市公安局和市工商局做的比较好，局长出庭应诉，还积极参与庭审辩论，这充分说明局领导对依法行政工作重视。市政府对20xx年行政诉讼案件该出庭而不出庭的，要进行通报批评。20xx年，未落实行政首长出庭应诉制度，造成行政败诉的，要严格追究责任。
二是强化经验交流。我市各部门之间法制工作水平参差不齐，好的部门有很多做法具有创新和借鉴意义，差的部门依法行政工作重视程度不够。市政府法制办要善于挖掘和推广好的经验，努力推动各部门法治政府建设水平的全面提升。
三是强化业务指导。今年，我市行政诉讼败诉率和行政复议撤变率要实现双下降，行政首长出庭应诉率要达到100%。市监察局和市政府法制办要加强监督检查，对不执行或者不认真执行各项规章制度的部门和相关责任人，要及时问责。
四、加强领导，推动我市依法行政工作水平新提升
推进依法行政，建设法治政府，是一项全局性工作，涉及到政府工作的方方面面。各乡镇、各部门一定要加强组织领导，充分调动各种力量，推动我市依法行政工作水平新提升。要提升各乡镇、各部门的依法行政水平，我想主要是依托以下四方面：
一是要依托领导干部自身的学习提高。国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出要“完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。”市政府已经建立了常务会议学法制度，各乡镇、各部门也要建立领导干部学法制度。只有通过不断的学习，才能适应当前形势下依法行政工作的需要。
二是依托法制机构力量的支撑。法制机构是依法行政的中坚力量。各乡镇、各部门要高度重视法制机构建设，在法制机构的人员、经费等方面给予足够的支持和保障，为法制机构开展工作创造必要的条件，及时解决他们工作中遇到的实际问题，以提高政府法制机构的整体能力和水平。目前乐成、北白象等镇在党政办增挂了法制办牌子。接下去乡镇行政区划调整到位后，要把法制机构的建设摆到重要位置，通过增挂牌子等形式，健全法制机构，更好的承担乡镇的涉法事务工作。
三是要依托行政执法人员业务水平的提高。行政执法人员是依法行政的主力军。各乡镇、各部门要加强对行政执法人员的教育培训，不断提高行政执法人员的依法行政能力和水平。
四是要依托律师和专家学者智囊团作用的发挥。律师和专家学者是政府依法行政工作的顾问、参谋。市政府已经建立了法律顾问团，市政府每位领导都配了一名法律顾问，实行“一对一”服务。今天我们还在这里颁发了法律顾问的聘书。各乡镇、各部门也可以聘请律师和专家学者担任法律顾问，参与重大行政决策、行政规范性文件制定、重大具体行政行为的合法性论证，使行政机关的行政决策迈入法制化、科学化轨道。